【文/观察者网 王恺雯 编辑/马雪】
连日来，陕西榆林一对夫妇卖5斤“超标”芹菜被罚6.6万一事，在国务院督查组介入、央视报道后引发极大关注，是否“过罚不当”成为争论的焦点。
6.6万元的罚金，是罗某夫妇卖芹菜所得20元的3300倍。考虑到小微主体、涉案金额小、危害后果小等因素，舆论普遍认为监管部门有“乱罚”之嫌，而一些基层执法人员和食品安全方面的专家也发出不同声音。
从法理依据上看，是适用《食品安全法》还是《农产品质量安全法》？以往执法实务和类案判决上，确实存在一定争议，对基层监管人员造成困扰。
食品安全无小事，“重典治乱”也是2015年《食品安全法》修订的主导思想。“中国市场监管报”微信公众号30日发文呼吁回归“法治精神”，从食品安全治理特殊性上为执法行为辩护。
“行政执法除要考虑合法性以外，还要考虑合理性。”上海博和汉商律师事务所合伙人刘璐律师对观察者网表示，在类似本案的情境中，涉及的货值金额很低，未造成严重的社会危害性，罚款6.6万元显然属于罚款过重，执法部门应考虑适当性执法的问题。
“如何参照《行政处罚法》从轻或减轻处罚，根据具体案情，确定具体罚款金额，对执法部门来说的确是一个难题。”刘璐说。在“法治”框架下如何更公平合理执法，也需要进一步健全行政裁量权基准制度。
国务院督查组指出，在经历三年疫情、大量实体经济经营困难的情况下，处罚方式从严从重，不但不利于营造良好的营商环境，也在一定程度上抵消了国家助企纾困的效果。一些网友也在评论区以亲身经历热议，认为收费和罚款不当会导致企业“用脚投票”，不敢回乡创业。
《食品安全法》VS《农产品质量安全法》，到底适用哪个法？
综合央视及新华社报道，涉事店主罗某去年10月在某农贸市场从一农户手中购进7斤芹菜，其中2斤被榆阳区市场监管局提取检验，剩余5斤以每斤4元的价格售出，共收入20元，纯利润不足10元。
约1个月后，夫妇俩接到市场监管部门反馈，称该批芹菜有一项指标超标，对其做出6.6万元的处罚。
这一事件随后被反映至“国务院互联网+督查平台”，督查组对此展开调查走访。
大多数报道并未提及芹菜上何种物质超标。微信公众号“中国质量报”8月29日刊文称，经记者多方求证，涉事蔬菜粮油店销售的芹菜不合格的原因是检出毒死蜱含量为0.11mg/kg，含量超出《食品安全国家标准 食品中农药最大残留限量》（GB2763 -2021）规定的芹菜毒死蜱含量限值一倍多（限量值为≤0.05mg/kg）。
毒死蜱又称氯吡硫磷，是一种有机磷农药，主要用于防治白蚁、蚊子、蛔虫等害虫。它也是一种中等毒性农药，即使是接触少量毒死蜱也会导致多种症状，包括：流鼻涕、流口水、流泪、头痛、头晕和恶心。
2013年12月，鉴于毒死蜱的毒性及易残留问题，农业部2032号公告明确，自2016年12月31日起，禁止毒死蜱在蔬菜种植中使用。
毒死蜱超标一倍多，将此次案件中的这批芹菜称为“毒芹菜”似乎也不为过。
针对农产品食品安全管理的法律主要有《食品安全法》和《农产品质量安全法》。
其中，《食品安全法》第一百二十四条第一款第一项规定，对农药残留等超标的违法行为，货值金额不足一万元的，罚款为五万元以上十万元以下，亦即最低罚款金额为五万元；而《农产品质量安全法》第五十条，对农药残留等超标违法行为处罚，规定二千元以上二万元以下罚款。
两种法律在罚款金额上存在较大差距，如何适用是主要问题。
观察者网注意到，在以往类似案件中，各地法院对行政处罚究竟是适用《食品安全法》还是《农产品质量安全法》观点迥异：
在2018年山东省临沂市的一起芹菜毒死蜱含量超标案件中，当地市场监管部门最初依据《食品安全法》对涉事超市罚款5万余元，超市方随后提起上诉。一审、二审法院都认为，涉事超市行为适用《农产品质量安全法》，行政处罚决定属于适用法律错误，因此撤销了涉案的行政处罚决定书。
而在2019年河南省焦作市的一起超市销售不合格韭菜案中，当地市场监管部门最初依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》和《食品安全法》，对涉事超市作出罚款52000万元的决定。超市上诉后，一审法院认为行政行为适用法律错误，二审法院则支持依据《食品安全法》的规定作出行政处罚。
《食品安全法》第二条规定：
供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。
刘璐律师认为，“本案因涉及到农产品的市场销售，因此执法人员适用《食品安全法》第一百二十四条第一款第一项进行的行政处罚。”
但从执法实务和案件判决上来，销售不合格食用农产品到底适用哪个法，争议仍广泛存在，也使基层执法人员面临两难困境。
微信公众号“中国市场监管报”8月30日发文，认为芹菜是食用农产品，又是在流通环节被抽检的，因此适用《食品安全法》。
文章指出，鉴于食品安全的严峻形势，“重典治乱”成了2015年《食品安全法》修订的主导思想。从榆林市市场监管局公布的信息，今年该地又有3家商户芹菜不合格，且都是毒死蜱残留超标，“看来毒死蜱超标芹菜在当地相当猖狂”。
文章援引一位多年从事食品安全执法案件评审的法律专家的观点，只有加大重点领域违法行为的惩罚力度，通过严厉的惩处，提高违法成本，才能真正起到威慑作用，类似毒死蜱超标芹菜亦才能早日绝迹。
“行政执法要考虑合法性，也要考虑合理性”
刘璐律师认为，执法人员依据的是《食品安全法》，罚款金额也在法律规定的区间内。且本案中，因罗某夫妇并不能提供进货来源，无证据证明其履行了进货查验等义务，不符合《食品安全法》第一百三十六条规定的免于处罚的情形，“因此，严格从法律意义上来讲，并不能说这份处罚无法律依据。”
“但行政执法除要考虑合法性以外，还要考虑合理性，在社会危害性较小情况下，执法部门应考虑适当性执法的问题。”
刘璐表示，在类似本案的情境中，涉及的货值金额很低，未造成严重的社会危害性，罚款6.6万元显然属于罚款过重。
《行政处罚法》对从轻、减轻及免于行政处罚的情形作出了详细规定，例如“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”“主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当从轻或减轻行政处罚”。
“执法部门应积极考量案情中的各类因素，结合社会危害性，合理执法。”刘璐说。
但另一方面，在销售者不符合《食品安全法》中免于处罚的规定时，若一味按照《行政处罚法》中有关免于行政处罚的规定，进行免处罚，势必会造成违法成本过低，反而助长市场秩序混乱。
“因此，如何参照《行政处罚法》从轻或减轻处罚，根据具体案情，确定具体罚款金额，对执法部门来说的确是一个难题。”刘璐说。
河北农业大学人文学院副教授、中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员孙娟娟29日也发文指出，市场监管系统内也已有因类案减轻从轻处罚而被公益诉讼追责的案例，监管人员面临着执法两难。
参照过往案例，2019年9月，河南省驻马店市的一家超市因其销售的一批香蕉吡唑醚菌酯超标，被正阳县市场监管局认定涉嫌违反《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》、《食品安全法》有关规定，处以5.5万元罚款。
此后，超市店主起诉正阳县市场监管局至法院，正阳县人民法院判决结果为，变更行政处罚书中“罚款5万5千元”为“罚款2千元”。正阳县市场监督管理局不服判决提起上诉，二审法院维持了一审的判决结果。
刘璐表示，目前法律规定的罚款金额过重，在有进一步明确的法律指引前，执法部门可依据《行政处罚法》以及参照《农产品质量安全法》确定一个合理的罚款金额。
值得一提的是，8月13日，司法部有关负责人就《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》答记者问时指出，针对实践中行政机关不愿、不敢适用减轻、从轻处罚规定的情况，2021年修订的《行政处罚法》将“应当依法从轻或者减轻”修改为“应当从轻或者减轻”，删除了“依法”，这也是在引导行政机关可以直接适用行政处罚法的规定，根据具体案情，合理实施行政处罚。
孙娟娟认为，这一食品安全问题由源头违法违规生产所致，加重下游环节的处罚并不能解决该问题，也有失公允。
“作为引发法治反思的个案，其意义不仅在于以何种过罚相当来威慑经营者履行进货查验义务，更是强化从点到链的信息全程化来实现问题倒查、责任倒追。”
孙娟娟表示，当《食品安全法》将农产品销售纳入自身管辖后，农产品销售中依旧存在的小业态也需要加以考虑。实践中，“三小立法”（观察者网注，食品行业“三小”一般指小作坊、小摊点、小餐饮，各地区分类略有差异）的地方授权给出了以规模大小开展风险监管的法制基础，小业态的地方执法如何兼顾法律效果和社会效果，这是一条可以考虑的优化路径。
诚然，食品安全无小事，在食品安全领域严格执法也无可厚非。但在经历三年疫情、大量实体经济经营困难的情况下，处罚方式从严从重，不但不利于营造良好的营商环境，也在一定程度上抵消了国家助企纾困的效果。
正如国务院督查组所言，执法不能只讲力度，市场监管部门在维护好市场秩序的同时，也要为小微主体的生存创造良好的环境。
在接受央视采访时，榆林市市场监管局副局长延艳东坦言：“我们今天讨论芹菜这个案值，确实还是有点问题。一般一个经营者，一年他的销售额能有多少，你罚六万多块钱，在处罚上有点过罚不当。”
越是财政吃紧，越要警惕“乱罚款”
在新华社30日的报道中，还有一组数字值得注意：
2021年以来，榆林市市场监管局对小微市场主体罚款超过5万元的食品安全案件有21起，案值几十元至几百元不等，罚款数额与违法所得的比例达到100倍至200倍，个别案件超过3000倍。
国务院第九次大督查第十六督查组近日在陕西督查发现，当地市场监管部门针对小微市场主体的一些行政处罚存在“过罚不当”“类案不同罚”等问题，影响了小微市场主体的正常经营。
督查组认为，这些问题出现的主要原因，在于相关法律法规规定不细，执法人员自由裁量权过大；处罚力度与业绩考核挂钩，倒逼从严办案；对行政处罚执行权缺少有效制衡。
值得一提的是，近年来多地罚没收入呈增长趋势。
今年7月，有媒体统计了全国300余个地级市的罚没收入，在公布数据的111个地级市中，2021年有80个城市罚没收入呈上升态势，占比超过72%。其中，有15个城市罚没收入同比增长超过100%。另外，有29个城市罚没收入下降，2个城市罚没收入与2020年持平。
观察者网注意到，部分地区曾出现“花式罚款”的乱象。
例如2021年9月，国务院第八次大督查第五督查组在内蒙古自治区暗访时发现，当地部分交警在道路上设置临时检查点，对途经的货车逐一拦停，并以“未按规定使用安全带”等理由实施“一刀切”式罚款。但是，现场的司机都系着安全带，或者并没有相关违法行为。事件曝光后，多名涉事地区公职人员被停职。
2021年12月，河北省霸州市因开展运动式执法、出现大面积大规模乱收费、乱罚款、乱摊派问题，被国办督查室通报。据不完全统计，10月1日—12月6日，霸州市15个乡镇（街道、开发区）入库和未入库罚没收入达6718.37万元，是1—9月罚没收入的11倍。
一些网友也在“芹菜事件”新闻的评论区以亲身经历热议，认为一些收费和罚款不当会导致企业“用脚投票”，不敢回乡创业。
风闻读者评论
近年来，中央层面频频出招整顿“乱罚款”现象。
就在“芹菜事件”前夕，8月17日，国务院办公厅发布《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《意见》），强调要准确规定行政裁量权基准内容，依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。
西南政法大学教授蔡斐日前撰文指出，罚款行为，自然是“当罚则罚”，与“执法创收”没有关联。但是，什么情形该“当”？罚多少算“罚”？这就取决于行政裁量权基准制度的建立健全。一旦基准制度脱离法定的范围、限度、原则，就会给罚款沦为地方创收工具提供可趁之机。
蔡斐认为，《意见》尽管只是对“严格禁止以罚款进行创收”一笔带过，但是，在不少地方财政吃紧的语境下，这一要求却是给各地明确提了个醒——切莫把罚款当成了创收的手段。
（周弋博对本文亦有贡献）